周黎安
克日 ，由伟易博主理的“聚焦‘数据二十条’——数据基础制度与数字经济生长论坛”在京举行。本文凭证周黎安教授讲话 ，整理成文。
本文看法概览
数据要素具有非竞争性、规模收益递增性和隐私性。
“数据二十条”接纳三权分置法 ，不讨论数据产权归属消耗者、企业照旧政府 ，而是界说了数据资源的持有权。
“数据二十条”对政府多重角色举行了定位：地方政府既是“评判员”又是“运发动”。
数据要素制度简直立很好地展现了中国特色的制度逻辑 ，“数据二十条”为数据要素和数字经济的生长涤讪了务实、开放、面向未来的制度基础。
已往几十年 ，互联网、大数据、人工智能 ，对整个工业、经济社会爆发了深刻的影响 ，最近ChatGPT的泛起 ，是AlphaGo之后又一次对人类的重大攻击。ChatGPT的魔力 ，在于算力和算法 ，尚有海量的数据。数据作为一种要素已经进入我们生涯的方方面面 ，这是经济学界和其他领域所有学者的共识。
一、数据要素的特点
数据作为一种生产要素 ，与古板的土地、劳动、资源等要素相比 ，一个基本的共识是 ，非竞争性是其区别其他古板要素的一个很是突出的特征 ，各人可以同时使用统一个数据 ，而不爆发任何倾轧性、任何边际本钱。别的 ，数据在非竞争性的基础上尚有一个别的古板要素不具备的特点——规模收益递增性。数据越多 ，潜在的边际价值就越多 ，若是把差别类型的数据合并在一起 ，爆发的收益就更高 ，数据边际收益递增 ，随数目、规模一直扩展。数据还涉及到小我私家信息的�；の侍� ，小我私家隐私、消耗者隐私、包括国家清静 ，也可以明确为是一个国家的隐私。以是在这个意义上来讲 ，数据带来了一个新的其他古板要素所不具备的维度 ，就是隐私性、清静性问题。
从这几个数据要素的奇异性可以看到 ，数据的分享和使用 ，有一个内在的张力。一方面 ，从它的非竞争性和它的规模收益递增这两个属性来讲 ，数据应该最大规模地去收罗、生产、分享和使用 ，这样导致边际价值越高 ，对社会创立价值越高 ，增添很是清晰 ，并且带来了大国数据优势。一个国家越大、生齿越多 ，能爆发的流量和数据越多 ，使用这些流量和数据能够爆发人工智能的手艺 ，算法、其他方面的迭代的优势也愈加显着。原来大国竞争、大国博弈集中在石油或者其他的古板能源领域上 ，未来可能群集在数据上。从数据的非竞争性和规模收益递增的角度来看 ，我们需要最大规模收罗、分享、使用数据。另一方面 ，思量到消耗者隐私、消耗者权益的�；� ，又要限制数据的收罗、分享和使用。有研究发明 ，数据隐私的�；の侍獗４嬉桓鲢Ｂ郏焊恼咭坏阄⒈〉那页杲� ，可能促使消耗者放弃隐私数据。隐私 ，虽然从看法意义上、权力意义上讲很主要 ，可是现实历程中 ，让消耗者面临所谓钱币收益的时间 ，也许会做出跟口头表达纷歧样的选择。无论怎样 ，消耗者隐私是一个很是主要的维度。这里就爆发了一个张力 ，一方面是数据应该最大限度地收罗、生产和使用 ，另一方面是出于隐私思量 ，必需要限制数据使用。
二、数据产权问题
现在 ，主流经济学的讨论基本上围绕要把数据产权界说给消耗者、给企业 ，照旧给政府这一问题睁开。差别主体拥有数据带来的收益和本钱纷歧样。消耗者控制数据有利于隐私�；� ，但另一方面 ，产权界定又很是重大 ，付与每一个消耗者权力 ，数据爆发的收益怎么兑现产权和收益权 ？生意用度可能很是高 ，现在实验尚有难题；付与企业所有权 ，会爆发太过侵占消耗者隐私权的隐患 ，会爆发不正当竞争行为的念头 ，同时也保存分享数据动力缺乏的问题；付与政府所有权 ，企业可能缺乏动力收罗和加工数据。以是 ，数据产权在三个主体之间应该怎样分派 ？这是现在经济学最前沿的研究之一。
另外 ，在数据要素的生产和分享历程中 ，企业在差别场合有差别的念头。一方面 ，企业会有动力去网络、使用这些数据 ，使用数据建设竞争优势 ，让企业的规模越来越大 ，酿成独角兽 ，成为行业的垄断者。另外 ，企业也会使用数据抵制潜在的进入者 ，加固垄断职位。好比数据平台使用海量的数据、算法、算力垄断市场 ，抵制竞争者的进入。但若是站在国家的角度、站在社会福利的角度 ，这种行为是一定要阻止的。企业有强盛动力去网络、加工和使用数据 ，但可能没有动力把数据分享给其他的企业 ，尤其是竞争性企业 ，由于担心竞争企业拿到数据之后会有一些倾覆式的立异发明。企业一方面想使用自己的数据 ，让自己的数据源、数据库、数据资源最大化 ，另一方面又不想跟其他企业分享。非竞争性、规模收益递增 ，包括隐私性这几个特征连在一起 ，决议了一方面要让数据开放、流通 ，另一方面还要约束企业潜在的不正当竞争行为 ，同时还要�；は恼叩囊�。那么 ，怎样增进企业将数据向更普遍的社会群体或者别的企业分享 ？怎样阻止企业不正当的竞争行为 ？在多重目的下 ，怎样建设一套完善的制度 ？
三、中国数据要素刷新的制度逻辑
（一）三权分置法
中国这次推出的“数据二十条” ，在处置惩罚数字要素的问题上接纳三权分置法 ，不讨论数据究竟应该最终给消耗者、企业照旧政府 ，而是界说了一个认可现状的所谓的数据资源的持有权。在这个阶段、在这个文件出台时 ，谁拥有这个数据 ，就拥有了它的控制权和持有权。这尊重了数据资源目今持有者（大部分是企业和政府）的既得利益 ，付与数据的加工、谋划权 ，勉励数据的加工和谋划。这一界说的焦点是绕开所谓的所有权 ，或者淡化所有权 ，同时最大限度地强调使用权和收益权 ，使拿到数据的人有相当大的动力进一步对数据举行收罗、加工和流通。
三权分置之后更主要的是勉励各人在数据要素上怎样投入 ，才华让数据的使用价值更多地创立出来 ，实现收益。“数据二十条”提出谁投入、谁孝顺、谁收益 ，这是一个做增量的思绪 ，从经济学角度讲 ，更体贴的是怎么把蛋糕做大 ，谁能把蛋糕做大 ，就把权益、收益给谁。在做大蛋糕的历程中我们也要解决蛋糕的分派问题 ，凭证市场的孝顺来决议最后的收益。虽然我们也要兼顾公共利益和相对弱势群体的利益 ，在这个历程中要守住市场化设置的底线——小我私家信息的�；�。不是给消耗者产权 ，而是�；は恼叩娜ㄒ�。好比 ，不得接纳一揽子授权、强制赞成太过网络小我私家信息 ，包括在处置惩罚信息的时间一定要包管匿名化处置惩罚 ，加上国家清静的要求 ，要避免不正当竞争、避免资源无序扩张 ，这些都是底线控制 ，在底线控制的基础上 ，最大限度做大数据蛋糕 ，这是制度设计的基本理念。
“数据二十条”对公共数据所对应的政府主体做了一些权益安排。较量主要的是提出了一个分级分类、确权授权的政策思绪 ，区分了小我私家数据、企业数据和公共数据。政府是最大的数据持有方 ，我们生涯中交通、政务、医疗、金融、气象、电力、通讯、公安、司法 ，方方面面的信息大部分都在政府或者国有企业手里。若是这些数据能够联通 ，能够最大限度地共享 ，能爆发的信息和价值险些是无限的。若是这些信息能够联通起来 ，我们现在最担心的小我私家信用、企业信用等问题可能都迎刃而解 ，包括融资难、融资贵的问题也能够获得解决。由于银行在贷款历程中最大的问题就是信息差池称 ，不知道偿付能力 ，但若是知道企业用电、用水、税收 ，或者企业的社保缴纳情形 ，包括司法方面、公安方面的信息 ，就拥有了相当多的很是名贵的关于这个企业未来偿付能力的信息 ，这样就可以精准放贷 ，释放数据的价值盈利。
已往数据的收益权、使用权不清晰、有危害 ，导致爆发政府部分的数据孤岛问题、数据闲置不必等问题 ，严重约束了数据价值的创立。“二十条”特殊强调 ，针对政府拥有的公共数据 ，一定条件下在公共治理、公共事业方面可以无偿使用 ，关于工业生长、行业生长的公共数据有条件、有偿使用 ，给了公共数据在知足一定条件下开发、谋划带来的经济收益的可能性。这样一来 ，地方政府会爆发强盛的动力 ，首先会想步伐整合所在辖区内的种种政府数据 ，也可能会授权给数据开发商 ，开发出数据产品 ，赋能外地数字经济 ，爆发重大的经济价值。中国一经依赖土地这个古板要素爆发土地财务 ，确实曾给地方政府带来重大的融资潜力 ，随着数据要素价值的释放以及数字经济的生长 ，是否可能带来“数据财务” ？对地方政府来讲 ，数据自己很有价值 ，要害看怎么加工、怎么去使用、怎么去实现它的价值。“数据二十条”公布之后 ，地方政府可能会成为数字经济中的一个极为要害的推动力 ，这也为解决政府部分数据孤岛和闲置的问题提供了可能性。
（二）政府角色定位
“数据二十条”对政府多重角色举行了定位 ，政府既是数据要素流通和生意的监视者 ，同时也是地区性的数据生意所的运营者（也可以通过外地国有企业来谋划） ，另外又是数据生意效劳和数字经济生态的培育者 ，也是公共数据的供应者和受益者。已往四十年中国地方政府既是市场经济秩序的维持者、羁系者 ，又是地方经济生长的领航者 ，也是市场经济的加入主体。地方政府既是“评判员”又是“运发动”。这个问题在数字经济当中也会爆发。地方政府一方面有运发动的身份 ，同时也饰演一部分裁判的角色。有的时间作为运发动才华更好行使作为裁判的功效 ，由于缺乏对外地经济生长利益的关注 ，地方政府也可能缺乏激励提供羁系和效劳。
以是 ，从这个意义上讲 ，地方政府也可能会围绕数字经济和要素市场睁开地方竞争 ，最大限度整合外地的数据 ，生长数据生意所 ，支持外地的数字经济生长。正是由于被付与了生长数字经济的这种利益和激励 ，地方政府才会最大限度地助推要素市场化 ，推动数据的生意和流通。
然而 ，这也带来另外一个问题 ，在古板经济中 ，地方政府是地方�；ぶ饕宓闹饕� ，在数据要素互联互通、在数据生意流通当中 ，是否也会爆发地方�；ぶ饕� ？好比地方之间分享数据也会有障碍 ，每个地方都会起劲赋能外地企业 ，给外地创立数据价值 ，可是否愿意跟别的竞争敌手分享数据 ？这些问题有可能会泛起 ，因而也有一个国家层面推动数据统一的大市场的需要。
（三）从“数据二十条”看中国刷新的制度逻辑
西方主流经济学把产权问题放在一个很是主要的位置 ，以为清晰界定和优异�；さ乃饺瞬ㄖ贫仁枪沂迪趾憔镁迷鎏淼幕√跫� ，诺奖得主Douglass C. North在1973年《西方天下的兴起》、当红经济学家Acemoglu在2012年《国家为什么会衰落》中都坚持这个西方经济学的原教旨主义看法。
然而 ，中国的产权刷新遵照了另外一条蹊径。中国在经济领域的刷新是放权刷新 ，1979年的分田到户 ，包括国有企业扩大自主谋划权 ，这是放权 ，着实就是不涉及所有权 ，只是下放了使用权和收益权。上世纪八九十年月 ，州里企业一直被经济学家以为是一个模糊产权 ，它的所有权属于州里政府 ，但控制权在州里干部（或墟落干部）手里。别的 ，民营企业现实上也一直在相对模糊的区间里生长 ，伟易博执法对私人产权的包管生长得非�；郝�。在农地方面 ，从分田到户到现在三权分置刷新也履历了几十年时间� ？梢钥闯� ，中国制度刷新不是从清晰产权最先的 ，而是先界定使用权和收益权 ，激活谋划主体 ，然后再逐步用时间增进解决所有权问题 ，这在中国刷新当中具有普遍性。
“数据二十条”着实也是遵照了这个逻辑。若是现在就清晰界定命据的所有权 ，就涉及到重构整个存量利益 ，生意用度会很是高。但若是只讲使用权和收益权 ，它不涉及存量利益 ，而只涉及增量利益 ，只要谁把价值创立出来 ，谁就享受收益。以是 ，这里不去问这个数据从那里来、归于谁 ，而是激励实现数据价值的主体。这为整个经济学重新思索产权问题提供了一个新的看法。
从政府激励来讲也是一样的。主流经济学说到政府 ，基本上不区分中央政府和地方政府 ，政府都是公共产品的提供者和市场的羁系者 ，政府和市场的界线应该是高度清晰的 ，政府也不可越界、不醒目预市场和企业 ，这是经济学标准的看法。可是 ，从中国的刷新历程来看 ，上个世纪七十年月末八十年月初 ，中央对地方政府举行简政放权 ，行政权、财务权、人事权先后下放给地方政府 ，付与地方政府（包括父母官员）很是强盛的财税和提升激励 ，导致地方间围绕经济生长、招商引资睁开了强烈的竞争。正是由于地方竞争 ，才有地方政府关于外资企业的吸引和关于州里企业、民营经济的�；ぐ镏� ，才有市场主体的培育和生长。厥后的国企改制也是在市场竞争压力之下地方政府率先实验的。在市场化刷新和生长历程中 ，地方政府既是市场的羁系者、效劳者 ，也是市场加入者和准市场主体。这两类角色难以截然脱离 ，虽然在理想状态下 ，我们希望地方政府只饰演裁判 ，可是 ，中国的情形是 ，地方政府一直是既做评判员 ，也做运发动 ，而不是只让地方政府饰演评判员的角色。这是中国刷新生长实践提出来的一个对经济学主流看法的挑战。数据二十条付与了地方政府多重角色 ，让地方政府加入到数据要素市场建设当中 ，确立规则、饰演羁系者 ，但也是数字经济的推动者和培育者。从地方竞争的视角看 ，地方政府既是数据要素市场和数字经济生长的评判员 ，同时也是运发动。地方政府的混淆角色问题会在数字经济生长中重新泛起 ，值得关注和研究。
总之 ，我以为数据要素制度简直立、“二十条”的公布 ，很好地展现了中国特色的制度逻辑。我们首先是摸着石头过河 ，目的明确 ，要领务实 ，不直接重构存量利益 ，而是更多地从增量着手 ，做大蛋糕。从这个思绪出发 ，更多地去调动地方政府的激励 ，通过引发地方政府之间的竞争 ，激励地方政府最大限度整合、创立数据价值。随着时间推移 ，当增量抵达一定规模 ，再思量优化所有权结构 ，规范地方政府的行为。这是一个渐进历程 ，最终要实现的目的不可成为现在约束我们行为的要求。这是中国制度刷新给我们提供的主要启示。在这个意义上 ，我以为 ，“数据二十条”为数据要素和数字经济的生长涤讪了务实、开放、面向未来的制度基础。
作者单位：伟易博治理学院
简报执笔：冯雨菲
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