刘蓝予 周黎安
在中国已往四十多年的刷新开放历程中，地方政府在区域经济生长中一直饰演着主要角色，引起海内外学者的高度关注。现在，关于中国地方政府的研究主要聚焦于父母官员的激励与区域经济生长之间的互动关系，父母官员的提升或财税激励直接影响了地方企业和地方经济的生长。
本文作者周黎何在父母官员提升锦标赛的基础上提出了“官�。谐 崩砺�。该理论以为，在以经济生长为中心的官员锦标赛之下，父母官员“政界竞争”的运气取决于地方企业在市场竞争当中的运气，从而使得父母官员的激励与行为间接被外部市场竞争的情形所塑造和指导。“官�。谐 崩砺矍康骶蒙に媪俚摹笆谐∈Я椤庇搿罢Я椤辈⒋娴奶粽�。关于一些经济生长落伍的地区来说，外地企业生长需要具备须要的基础设施、人才培训、工业集聚等一系列外部条件，这需要地方政府施展“有形之手”，战胜“市场失灵”；与此同时，为了让地方政府施展起劲作用，又需要为父母官员提供合适的激励，不然又碰面临“政府失灵”的问题，好比政府不作为、乱作为的问题。在这个意义上，决议一个地区经济兴衰的要害是怎样同时战胜“市场失灵”和“政府失灵”。在“政界竞争”与“市场竞争”双重机制作用下，政界竞争促使父母官员有激励战胜“市场失灵”；而市场竞争，包括产品市场以及要素市场竞争（如职员和物质资源跨地区流动性所形成的“用脚投票”），对官员的“乱作为”施加了主要约束，市场竞争的效果对政企相助的有用性又起到了信息反响的作用，从而为我们研究地区政企相助关系和地方经济生长提供了一个新的理论框架。
然而，在“官�。谐 彼鼐赫浦�，关于一个地区的父母官员怎样与地方企业相助，配合打造有市场竞争力的特色工业，现在还缺乏详尽的研究。本文基于“官�。谐 崩砺�，挑选了陕西洛川苹果工业作为案例系统解答这一问题。
一、地方工业生长中的政经互动：基于“官�。谐 崩砺鄣囊桓銎饰隹蚣�
“官�。谐 崩砺垡晕�，在以GDP和财税增添为焦点的提升锦标赛下，中国地方竞争体现了“政界竞争”与“市场竞争”的“双向嵌入”：父母官员政治提升的愿景和时神秘嵌入到市场竞争中来实现，而地方企业加入市场竞争的种种条件（如工业政策、基础设施、营商情形）又受到政界竞争的影响。
该理论为我们明确地方工业生长历程中政府与市场的互动以及政企相助提供了一个可资使用的剖析框架。在提升竞争的压力下，父母官员会调动种种资源来推动地方特色和主导工业的生长。处于层层行政发包系统中的父母官员掌握多种要害性的经济资源（如财务资金、税收优惠、土地批租、投融资平台等），这些资源成为父母官员资助外地企业和工业生长的主要政策工具。在这个历程中，为了提高行政效劳的效率，地方政府通�；峤ㄉ枳诺墓ひ翟鼋虻蓟梗ㄈ缦虻夹∽椋�，须要时配备相关的执行机构，整合政府内部实力，并对相关干部举行专项绩效审核。
“官�。谐 崩砺矍康髡缇赫胧谐【赫幕ザ阂环矫�，政界竞争促使父母官员施展“援助之手”去提升外地企业的市场竞争力；另一方面，市场竞争的压力也约束父母官员的权力任性（如“掠夺之手”），迫使父母官员与外地企业家一起寻找最适合外地条件的工业生长战略，有用应对外部市场竞争。地方工业生长所爆发的经济绩效由凌驾地方政府控制的天下、全球市场决议，这就使得父母官员对特色工业的选择，必需基于外部市场竞争的形势、外地生长工业的禀赋条件举行准确研判，寻找重点突破的细分市场，并依据形势转变而适时调解。工业政策的成败最终要通过外地工业加入市场竞争的绩效体现来磨练，这使得父母官员必需与外地企业通力相助，依托行业协会等半官半民的机构，协同多方实力，其决议行为必需顺应市场竞争的要求，学会在市场竞争中“游泳”。
在政界竞争和市场竞争的双重压力下，为了打造外地工业的市场竞争力，父母官员经常要施展政治企业家精神，敢于在经济生长战略上突破立异，承�？赡艿氖谐『驼挝：�，与此同时，还必需在战略实验上举行响应的体制机制立异。在生长基础落伍的地区，父母官员的政治企业家精神和政策执行力尤为主要。从我国各地特色工业崛起的故事中可以发明，决议一个地区特色工业能否崛起的要害不是自然禀赋、工业基础或区位条件，而是政治企业家精神与市场企业家精神能否团结在一起，政企之间能否形成细密相助、优势互补。
虽然，“官�。谐 彼鼐赫埔浞盅檎棺饔�，一个主要条件是“政界竞争”的有用性，即地区经济绩效好的父母官员确实更有可能获得提升，或者说父母官员具有强烈的政治激励推动一个地区的经济生长。若是一个地区的政界生态不勉励父母官员生长辖区经济，而是通过其它途径指导提升，那么“官�。谐 钡幕ザ湍岩允头徘蹦�。
二、洛川苹果：一个地区支柱工业的崛起
（一）基本情形
洛川县位于延安南部，苹果莳植面积53万亩，是我国人均苹果莳植面积最大的县，2018年苹果工业综合产值72亿元，是外地的特色支柱工业。在苹果仓储加工方面，外地现在拥有完整的苹果贮藏、运输、包装及农具工业链，实现了最优鲜果直接销售、保鲜蕴藏反季销售，次等果生产果汁、果醋的苹果贮存加工系统。在苹果商业方面，外地现在建成了农资、苹果生意、劳务、货运4大专业效劳市场。
洛川所处的渭北黄土高原是完全切合苹果生长7项气象指标的最佳优生区。得天独厚的自然条件使得该地区生长起来许多果业强县（市），洛川是其中最乐成的代表。
（二）生长历程回首
1947年苹果莳植被引入洛川，在刷新开放前，以社队果园为主体，刷新开放以来洛川苹果工业的生长履历了以下三个阶段：
1.市场自觉扩张阶段（1979—1999年）。农村家庭联产承包责任制落实后，农民选择莳植作物品种的自由度大幅提高，洛川苹果工业进入了市场自觉扩张阶段。优异的经济效益发动了农户建设果园的起劲性，1998年洛川县成为区域果业大县之一。20世纪90年月后期洛川苹果工业进入了放缓障碍的阶段，纯粹依赖市场主体生长的短板逐渐凸显出来。外部竞争强烈，市场需求升级，消耗者对品质的要求一直提高。内部生产无序，收购价钱较高的时期果农一哄而上，降价时又纷纷改种，造成资源铺张。
2.政府主导的专业县建设阶段（2000—2004年）。此阶段洛川苹果迎来了井喷式生长，抵达了“宜种全种”的水平。这其中最主要的事务是，2000年洛川建设了苹果工业开发指挥部以及一整套上下联动、职能整合、聚焦苹果的工业政策实验、治理和效劳的系统。在地方政府强力的行政推动下，洛川县苹果莳植面积在2004年抵达了50万亩。在莳植面积扩大的同时，品牌建设、品种开发、价钱指导、市场开拓等探索也相继睁开。
3.政府主导的工业强县建设阶段（2005年至今）。在抵达了莳植规模专业县水平之后，洛川以延伸工业链条为重点，以完善配套效劳为主线，围绕着品牌建设、生长妄想升级和工业链拓展三方面逐步生长成为陕西果业强县之首。在近20年的生长历程中，苹果工业生长起步较晚的洛川充分验展了后发优势，综合使用政府资源，赋能外地特色工业，开拓出了一条极具特色的工业政策实验之路。
三、洛川苹果工业化乐成的背后：“官�。谐 钡牧夹曰ザ�
洛川苹果工业的乐成，不但依赖外地优越的自然条件，更得益于外地政府因地制宜的妄想设计、顽强有力的行政推动以及敢闯敢试的制度立异。洛川苹果真正把优越的自然条件转化为工业规模、品牌竞争力及经济效益，是在2000年地方政府最先把苹果工业作为全县的主导特色工业之后。
笔者以为洛川苹果工业乐成的焦点因素是生长历程中“官�。谐 钡牧夹曰ザ头懦龅闹卮缶枚�。苹果作为一种同质性较强的农产品，其市场规模大、竞争强烈，地方政府主导下的县域苹果工业在天下市场上只能作为价钱接受者，工业政策的绩效受到整体市场竞争的约束和磨练。外地苹果工业在面临外部市场竞争的同时，外地政府的工业政策一直经受市场磨练，生长思绪一直试错矫正，竞争战略一直迭代升级。在工业生长的每一个阶段，怎样促使地方政府作为“援助之手”施展契合市场要求的优势互补作用，是地方工业政策乐成与否的要害。在“官�。谐 钡恼ザ叵抵�，特殊是在特定的地区情形、市场条件及生长阶段，代表双向嵌入和叠加作用的“＋”是怎样爆发作用的？这是洛川案例中最需要深入思索的问题。
笔者从政府对市场运动的直接加入和间接加入两个维度来剖析推动洛川苹果工业乐成的要害因素。图1总结了洛川苹果工业崛起历程中地方政府与市场的互念头制。
图1 洛川苹果工业崛起历程中地方政府与市场的互念头制
（一）苹果工业政策简直立与组织包管
地方特色工业的崛起要依赖政府、市场和社会主体的有用相助。其中，地方政府施展着要害的指导作用。在地方政府职能界线内，基于市场研判明确特色工业定位、聚焦市场薄弱环节注入政府资源、围绕市场发育需求建设治理效劳系统以及着眼市场久远远景维持稳固的政策系统，是推动县域经济特色工业崛起中，政府主体施展决议性作用的要害环节。
1.驻足市场的工业生长战略：政府资源向工业的首轮注入
关于特色工业起步基础较弱、市场发育度较低的县域经济体，由政府所主导的特色工业简直立、生长目的的定位以及实验政策的制订是特色工业崛起的战略基础。洛川苹果工业生长战略获得乐成主要基于两点：一是外地政府对外部市场信息的剖析研判；二是在外地政府在政界运行逻辑的框架下，起劲争取到了上级政府对生长妄想的关注、加入以及随之带来的资源倾斜。
关于同质化较强、竞争强烈的产品，地方政府工业政策的远景受到市场情形的强约束，价钱走势、市场需求以及本钱结构都影响着消耗者的接受度和果农的起劲性。驻足市场的剖析研判是包管工业政策可行性的基础。差别于许多地区工业政策急遽上马的做法，洛川苹果工业战略确定之前经由了较长时间的视察研究。2000年时任主要向导熟悉到洛川工业基础薄弱、没有矿产资源，生长经济只能从农业抓起，随即最先了三个月与农民同吃同住的调研，农民一句“苹果价再低、都比种麦强”促使他下定刻意生长苹果工业。
基于对较量优势、收益预期和价钱远景的预判，洛川做出了切合市场纪律的主导工业决议。在访谈中，外地多名干部称其时这一尊重市场、驻足市场、面向市场的主导工业战略“捉住了机缘”。
上级政府对外地特色工业生长妄想的直接加入，鼎力大举提升了政策的科学性与前瞻性，有用填补了县级地方政府在政策制订中的知识水平和视野广度上的缺乏。同时，特色工业生长妄想被纳入到上级政府的生长妄想中，陪同而来的是上级政府财务资源、知识资源以及行政资源的倾斜。这些稀缺资源是下级政府关注的焦点，也是政界竞争中一个资源竞争的维度。地方政府在政界逻辑的框架下，通过与上级的多元相同、起劲争取和有用反响，将上级政府资源指导入外地的特色工业生长中，为市场竞争力赋能，助力工业的快速生长。
在把苹果工业确立为举全县之力生长好的事情重点之后，县向导通过文件上报、聚会讲话等正式的，或单独约见、口头报告等非正式的相同方法，起劲汇报工业生长情形，一直争取上级政府对洛川苹果的关注。2007年春季，陕西省政府召集各相关部分举行了洛川苹果工业生长妄想的专题聚会并在会上提出了陕西苹果要打好“洛川牌”的看法，提出了全省上下要“倾斜洛川、聚焦洛川、膨胀洛川”的口号，洛川苹果工业生长战略从县级上升到了省级妄想水平。
在争取省级政府资源倾斜的同时，洛川也通过种种方法来吸引中央政府的关注与支持。相关于市、省两级政府的属地治理关系，县级政府与中央政府部分的关系更多着重于专业治理与指导，因此可资使用的相同时机更少。另外，由于事情性子和政绩激励的差别性，中央政府部分认真人对县级特色工业的关注，更洪流平上依赖外地的生长亮点，而非其自身的政绩需求。在对中央政府资源争取的历程中，洛川接纳了越发无邪的非正式交流方法，被外地的干部群众以为是推动苹果工业生长妄想升级的精彩一幕。2007年，洛川获得了一次向在延安干部学院学习的一批着名农学专家作报告的时机，引起了在场专家们的热烈讨论与关注。在专家的呼吁下和向导的顺势推动下，农业部最先由其下属的妄想设计研究院领衔加入《洛川苹果工业生长妄想》的制订。自此，洛川苹果工业生长妄想提升到了国家级水平。在科学合理的妄想设计和外地一再提前完成妄想目的的起劲反响下，洛川苹果工业获得了中央政府层面上的大宗政策、资金和知识资源的注入。
短短几年时间内，洛川苹果的生长妄想就由县级提升到省级、国家级水平。通过对政界竞争中上下级政府主政官员之间政绩激励兼容性和与中央政府部分间非正式相同时机的有用使用，洛川依附上级政府、科研机构和外地政府协同相助的妄想设计方法，既使用了下层政府在外地信息资源上的优势，也借助了上级政府在财务资源、知识资源、行政资源与视野广度上的优势，使科学的妄想设计成为工业生长扎实有力的战略支持。
2.高规格的行政推动与协调：工业政策的组织载体
工业行政推动、治理和效劳系统的组织设计，是地方政府直接加入市场建设的行为主体，是指导政府职能为工业生长助力的组织渠道，是促使政府资源向工业培育汇聚的制度基础。“指挥部－专项办公室－州里果站”三级联动的机构设置，是洛川苹果工业乐成生长主要的体制支持。用外地干部的话说，“云云规模的苹果系统，洛川天下唯一家。这是咱的焦点竞争力。”图2报告了洛川苹果系统的组织架构情形。
图2：洛川苹果系统组织架构情形
资料泉源：洛川县苹果生产手艺治理办公室
从县向导层的角度来看，指挥手下属一个正科级办公室，再直接向导三个正科级专项办公室的机构设置，相比于常见的向导小组、联席聚会和专题聚会制度，大大提高了县向导对苹果工业生长的直接向导与掌控能力。指挥部办公室直接对州里果站举行向导，增强了县向导对一手信息的获取能力，也增进了县向导决议的有用实验。
从专项办公室的角度来看：首先，职能整合实现了责任主体的明确，杜绝了“相互推诿”，消除了行政摩擦；实现了权力界线的清晰，阻止了“令出多门”，节约了行政资源。其次，建制高配使苹果专项治理部分在与州里政府的相同协调中有了更强的话语权，提升了苹果专项治理部分对下层事情的指导、监视和治理力度。别的，直属治理使得专项办公室可以通过指挥部直接向县委书记和县长汇报事情（而不需要经太过管副县级向导的环节），优化了信息传导路径，提高了行政运行效率。最后，体例扩充使得洛川拥有了比其他地区平台更高、规模更大、资源更富厚、职能更专业的苹果工业专项治理系统，吸引了大批专业人才，为苹果工业的恒久生长涤讪了坚实的人力资源基础。
从州里的角度来看，建制高配为副科级、体例规模达6到10人的苹果工业治理事情效劳站，不但为州里苹果工业生长事情提供了数目可观的职员支持，更在事情职员的专业化水平、知识水平与手艺能力上实现了很大提高。别的，州里果站行政上归属州里，营业上归属指挥部办公室（苹果工业治理局）的双重向导模式，现实上也在一定水平上施展着“钦差大臣”的指导与监视职能。
对苹果市场软情形建设的关注是洛川的又一大亮点，差别于其他两个专项治理办公室纯粹的正科级建制，市场建设整治办公室的主任由副县长兼任。在访谈中笔者相识到，这样的制度设计既是出于对该事情的前瞻性熟悉，也是迫于市场情形建设中的固有压力。20世纪90年月，经常爆发有执法权的部分对果商“雁过拔毛”，导致部学生意被分流。县向导熟悉到危害性之后，对市场建设整治办公室举行高配设置，并且要求公安、法院、工商等部分的认真人在办公室兼任副主任。一方面，破损市场软情形的正当危险行为往往爆发于专项执法运动中，具有较强的隐藏性与专业性，系统内部职员羁系，可以做到准确识别和有力阻止。另一方面，县级政府的公安、法院等部分职员规模较小，属于一个熟人圈子，部分认真人肩负市场情形建设的职责，其他同事在一定水平上出于照顾体面，也会越发配合事情的开展。
总的来看，洛川县的苹果工业行政推动、治理和效劳系统相当于将果业治理局提升扩大为正县级建制，县委书记担当局长，其他县向导任副局长，各个办公室也都响应地上提一级，并且在每个州里都设立了派驻机构。洛川苹果工业莳植规模、生产能力、手艺水平和品牌影响力的专业化，是以政府治理专业化为先行条件实现的。
作者单位：伟易博
