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第52期关于完善“十四五”妄想重大工程项目实验机制和投融资模式的建议

五年妄想确定的重大工程项目，是国家生长战略落地的主要抓手。从“一五”妄想实验的156个重大建设项目，到“十三五”妄想实验的165项重大工程项目，每个五年妄想都离不开重大工程项目的有力支持。“十三五”妄想165项重大工程项目的制订和实验，习近平总书记主持中央财经向导小组聚会专题听取汇报，强调要把落实165项重大工程项目与推进供应侧结构性刷新团结起来，支持种种市场主体，以种种形式加入项目实验。李克强总理主持国务院常务聚会，多次研究165项重大工程项目简直定和推进事情，要求立异机制，抓好落实。

为确保“十三五”妄想165项重大工程项目获得有用落实，进一步提升“十四五”妄想重大工程项目制订和实验水平，在国家生长刷新委妄想司的指导下，在国家开发银行的支持下，由国务院参事徐宪平牵头，北京大学经济与民生研究中心与中国国际工程咨询有限公司建设课题组，聚焦重大工程项目的实验机制和投融资模式，开展了系统、深入的研究。

课题组深入江苏、河南、四川、新疆等东中西部典范省份和科技部、生态情形部、交通运输部、工业和信息化部、铁路总公司视察研究，通过实地考察、调阅资料、座谈交流等多种方法，梳理剖析“十三五”妄想165项重大工程项目推进历程中的主要做法、履历和问题，总结提炼实验机制和投融资模式的通用性、纪律性特点，以及需要深化完善的建议。现将有关主要结论报告如下。

一、“十三五”妄想165项重大工程项目实验的概况

“十三五”妄想165项重大工程项目列在23个专栏中，凭证实验内容，分为以形成牢靠资产为主要目的的“硬”性重大项目和以推动政策实验为主要目的的“软”性重点使命两类。重大项目又细分为单项工程和打捆项目，重点使命又细分为一次妄想、分步实验的使命和转动妄想、综合实验的使命。

表1 “十三五”165项重大工程项目分类汇总表

“十三五”妄想专栏名称	重大工程项目（个）	详细分类			总计
“十三五”妄想专栏名称	重大工程项目（个）	单项工程	打捆项目	重点使命	总计
1 科技立异2030—重大项目	15	15			15
2 重大人才工程	6			16	16
3 现代金融系统建设	5			22	22
4 农业现代化重大工程	8		7	16	23
5 高端装备立异生长工程	8	6		19	25
6 战略性新兴工业生长行动	6	1	2	13	16
7 信息化重大工程	8	3	3	34	40
8 交通建设重点工程	10	32	17	17	66
9 能源生长重大工程	8	21	5	23	49
10 水清静包管工程	4	41	7	2	50
11 新型城镇化建设重大工程	8		2	22	24
12 特殊类型地区生长重大工程	6		3	23	26
13 海洋重大工程	4	10	5	5	20
14 资源节约集约循环使用重大工程	5		8	14	22
15 情形治理�；ぶ氐愎こ�	6	25	4	26	55
16 山水林田湖生态工程	8		7	35	42
17 脱贫攻坚重点工程	8		4	18	22
18 教育现代化重大工程	9			27	27
19 康健中国行动妄想	8		5	28	33
20 基本公共效劳项目清单	8		4	77	81
21 增进就业行动妄想	5		2	17	19
22 社会关爱行动妄想	4			16	16
23 文化重大工程	8	6	1	54	61
总计	165	160	86	524	770

以前三年实验情形评估看，165项重大工程项目希望情形优异，项目开工率之高、建设进度之快、量化指标完成情形之好，为刷新开放以来各个五年妄想最优。阻止2018年底，165项重大工程项目细化的770项详细使命中，按建设状态统计，已建成的占2.7%，正在一连推进的占91.9%，正在开展前期事情的占5.3%；按进度情形统计，快于预期和基本切合预期的占98.2%，有所滞后的仅占1.8%。

165项重大工程项目涉及科技立异、工业升级、基础设施、生态环保、民生改善等众多领域，其顺遂实验对稳增添、调结构、惠民生、补短板作出了主要孝顺。好比大型客机C919乐成试飞，中国标准动车组“再起号”实现时速350公里商业运营，新能源汽车产销量居天下第一，自然气水合物试接纳得重大突破，风电、太阳能装机均居天下第一，宽带中国工程实现4G网络笼罩超98%的天下生齿、5G手艺开展规模组网建设和应用树模工程，农村贫困生齿三年镌汰3915万人、易地扶贫搬家870万人等等。

从实验中保存的主要问题看，凭证“十三五”妄想纲要中期评估报告和本课题组研究，主要有五个方面：一是多部分加入、涉及国家部委与地方政府的重大工程项目，目的责任需要进一步明确，相互之间的协调机制有待完善。二是重大工程项目实验中政策配套和体制刷新滞后，未能周全体现优先原则。三是一些部委体例的“十三五”专项妄想与妄想纲要专栏明确的165项重大工程项目衔接不紧、落实不细。四是民间资源加入重大工程项目实验的动力缺乏、渠道不畅，施展市场机制设置资源的作用不敷。五是谋划性、准谋划性和非谋划性重大工程项目资金包管机制尚有缺失、筹资难度大。六是科技立异重大项目在要害焦点手艺领域缺乏重大突破，立异生态系统不完善。

二、“十三五”妄想165项重大工程项目实验机制的研究

通过实地调研和梳理剖析，“十三五”妄想165项重大工程项目实验机制有三个突出特点。

（一）“三个一”的顶层设计

国家生长刷新委牵头建设的“一个文、一本帐、一项按期报告制度”，是一个统筹协调、纵横联动的顶层设计。“一个文”：即经国务院赞成，生长刷新委印发《关于统筹推进“十三五”165项重大工程项目实验事情的意见》，在健全实验机制、强化监测监视、完善包管步伐、营造优异情形方面，有总体安排和详细要求，将165项重大工程项目拆分细化为770项详细使命，逐条明确了主要目的、目的责任单位、实验计划、要害节点，做到件件有人认领、事事跟踪审核。“一本帐”：即165项重大工程项目已经建设实验希望台账，包括年度目的、事情希望、投资规模、面临难点等23项内容，实验历程中按期转动更新，做到“一帐在手，胸有定见”。“一项报告”：即各牵头单位每年对实验希望举行一次周全调理，形成一份监测剖析报告，有针对性地接纳推进步伐，关于部分进度滞后项目实时督导约谈，有用地增进了重大工程项目按妄想实验。165项重大工程项目第一牵头单位有27个，团结牵头单位有31个。

（二）差别领域重大工程项目的适用机制

重大工程项目属性差别性较大，要凭证差别性选择适用性的推进机制。好比，在能源情形、交通运输、高新手艺和重大装备等领域，既要施展政府统筹作用，又要施展市场主导作用；而在城乡、区域协调生长和社会事业领域则主要依赖政府主导，相宜接纳政府与企业相助（如PPP模式）建设、治理和运营的重大工程项目，以调动各个方面的起劲性，更好地提升效率和效益。

表2 差别领域重大项目适用机制较量

主要领域	适用机制
主要领域	政府作用	市场作用	政府与企业相助（如PPP模式）
科技立异	政府加大基础研究和应用基础研究投入，增强国家重大科技项目和科研机构、研究型大学建设，推进军民融合立异系统构建。生长多条理资源市场，完善研发用度加计扣除、支持创业投资、税收优惠等政策。	建设以企业为主体，市场为导向，产学研一体化的手艺立异系统。	增强高校、科研院所、企业和地方政府深度融合，破解体制机制障碍，增进国家资金支持形成的科技效果转化，增进科技企业孵化。
工业生长	营造公正竞争的工业生长情形，注重对中小企业的政策帮助。	以市场为主导，依赖市场机制设置资源，加速要素价钱市场化刷新，推动工业转型升级。	通过政府指导基金，增强与金融资源、工业资源的相助，支持战略性工业生长，支持古板工业智能化刷新。
基础设施	以政府为主导,完善妄想结构和政策，加大非谋划性、准谋划性基础设施工程项目投入。	普遍吸引民营企业、民间资源进入谋划性基础设施领域，支持种种市场主体以多种方法加入。	推进基础设施投入多元化，勉励地方政府和社会资源接纳PPP模式建设、运营基础设施。
生态情形	以政府为主导，严酷生态情形�；ぶ贫�，增强污染治理、生态修复投入和环保监视检查。	形成以市场化手段为基础的生态情形治理长效机制，构建统一高效的情形产权生意系统，周全推广排污权、用能权、用水权、碳排放权生意，在价钱机制中充分反应情形外部性。	指导社会资金加入生态情形�；�，加入污水、垃圾、大气、河湖、土壤等污染治理和生态修复等项目。
民生与社会事业	以政府为主导，以各级政府财务投入为主，在脱贫攻坚、教育、就业、医疗、养老等方面补齐短板，完善公共效劳系统。	勉励社会实力和民间资源进入托育、养老、医疗等领域，提供差别化、高质量效劳。	推动公共效劳供应方法多元化，凭证需要和财力状态，通过特许谋划、政府购置等方法，扩至公共产品和效劳的有用供应。

（三）重大工程项目实验机制的基本架构

研究批注，重大工程项目实验机制可以归纳综合为“333”的IMO框架系统，包括制度（I）、机制（M）、运作（O）三个维度。其中，制度（I）包括政府关系、市场机制和功效定位三个方面；机制（M）包括投融资机制、综合开发机制和治理机制三个方面；运作（O）包括事前治理、事中治理和事后治理三个方面。接纳要害乐成因素剖析法（KSF)，各项要素的主要性评价，从高到低依次是政府关系、功效定位、投融资机制（极其主要），治理机制、综合开发机制、市场机制（主要）、事前、事中和事后治理（较主要）

三、“十三五”妄想165项重大工程项目投融资模式的研究

重点剖析政府投资为主和社会投资为主的重大工程项目在投融资模式上的特点及问题，以及谋划性项目、准谋划性项目及非谋划性项目等差别项目的投融资模式。

（一）政府投资为主模式的特点及问题

“十三五”165项重大工程项目大都具有公共产品性子，属于政府事权规模，正外部性强，泛起政府投资为主的特点。从投资方法看，主要是四种方法：股权投资、债权投资、政府采购、政府津贴。股权、债权投资一样平常以政府的投资平台作为投资主体，可以形成资产；政府采购若是牢靠资产，则可形成资产，若是无形效劳，与政府津贴一样无法形成资产。从资金泉源看，主要是四个方面：税收收入、政府性基金收入、国有资源谋划收入和发行债券。

现在政府投资面临的问题：一是保存事权上移、支出责任下移的征象。中央部分对地方政府有配套出资的要求，地方财务压力加大。二是地方政府有投资激动，向上转移债务危害,往往将工程项目落地作为第一目的，对欠债率重视不敷，甚至期待政策转变或由上级解决。三是急剧增添的债务肩负削弱了地方政府的融资能力。虽然我国政府欠债率不到40%，但近些年地方政府债务增添过快，每年呈万亿级以上规模，且有大宗隐性债务，中央政府羁系越来越严。四是地方财务支出能力的约束使政府主导的投资增添空间有限,大规模的减税，民生类刚性支出的一直增添，政府用于工程项目的投资受到限制。

（二）社会投资为主模式的特点及问题

社会投资与政府投资的主要方法相同，包括股权投资、债权投资。关于社会投资而言，“十三五”165项重大工程项目投资收益普遍不高、融资本钱高、接纳期长，往往看重政府给予付费津贴或允许回购和担保等政策。社会投资对危害更为敏感，越发注重提防政策危害、施工危害、运营危害、市场危害、执法危害等；同时较多地要求坚持资源的合理流动性，一旦条件成熟，通常接纳转让、证券化等方法实现退出。

现在社会投资面临的问题：一是社会资源界定模糊，往往把政府财务投资以外的投资统称为社会投资。国有企业成为地方政府重大项目落地的投资融资平台，通过欠债融资再投资的征象普遍保存，导致部分国有企业欠债率过高。二是收益分享和危害分�；撇唤∪�，政府换届、主要向导变换和政策爆发转变等都会直接影响政府协议的执行，收益缺乏包管，项目危害加大。三是去杠杆和资产治理新规，使社会资源在股权融资、银行贷款、融资租赁、信托投资等方面面临新的要求，融资门槛越来越高，难度越来越大，融资方法和渠道需要举行重新调解。

（三）非谋划性、准谋划性、谋划性项目的投融资模式

“十三五”165项重大工程项目可划分为三类：非谋划性、准谋划性、谋划性项目，其投资主体、资金渠道、运作模式各有差别。

非谋划性项目。是指提供公共产品和效劳的项目，自己无直接投资收益。主要的投融资模式，一是政府投资的古板模式，多级政府财务资金和政府刊行一样平常债券作为资金泉源，政府平台公司认真运作。二是政府付费的“PPP”模式，通过市场竞争机制，吸引社会投资人加入，专业运营公司运作。此类项目如“高标准农田建设”项目，政府直接投资或付费，农田设计运营公司详细认真实验。

准谋划性项目。是指提供的产品和效劳属于“消耗效用不可支解”的准公共产品，仅靠市场机制难以抵达供求平衡，需要政府加入或津贴才华实现。主要的投融资模式，一是构建具有信用或典质贷款能力的市场化主体，推行特许谋划等制度。二是接纳使用者付费或引入政府可行性资金缺口津贴等方法。此类项目包括部分铁路、公路和供水、供气、供热、资源节约、生态治理等项目。

谋划性项目。是指以项目自身的资产状态和现金流量作为举债和还贷的基础。投资主体最为普遍，有国有企业、民营企业、中外合资企业等。此类项目包括电力、水运、航空、物流等�？萍祭嗥笠档牧⒁煜钅�，具有高危害、高回报的特点，在种子期、首创期，政府的指导资金往往给予支持。从国际上看，美国政府对高科技工业领域直接投入的重点放在手艺研发阶段，日本高科技企业的投融资模式是“企业投入+银行信贷+政府指导和激励”。

四、完善“十四五”妄想重大工程项目实验机制和投融资模式的建议

目今，体例“十四五”妄想前期研究已经正式启动。怎样优化完善重大工程项目的实验机制和投融资模式，确珍重大工程项目能够获得高质量、高效率落实。在总结履历，剖析缺乏的基础上，提出六点建议。

第一，建设五年妄想重大工程项目的统筹协调机制。鉴于五年妄想重大工程项目实验，至今在国家层面未有一个统筹协调的机制，建议由国务院牵头，生长刷新委和相关主要部分加入，建设五年妄想重大工程项目推进向导小组。一是认真列入妄想的重大工程项目的研究和遴选，明确储备、审核、实验等各环节的详细要求，确保切合全局性、基础性、战略性、规范性和具有优异的经济社会效益的总体要求。二是明确重大工程项目实验的责任制，向有关部分、各省级人民政府下达重大工程项目目的使命责任书，增强目的审核，奖优罚劣。三是按期调理重大工程项目推进情形，协调解决遇到的重大问题。

第二，严酷五年妄想重大工程项目的主体责任。鉴于“十三五”妄想中多部分牵头、涉及中央与地方双方的重大工程项目部分保存责任不清的问题，建议进一步严酷和细化牵头部分特殊是第一牵头部分的主体责任，认真研究并清晰界定内在界线，提出可量化的目的使命和建设内容，层层剖析到相关加入部分、地方政府，形成一目了然、环环相扣的责任链条和事情清单，把责任与压力层层传导下去。

第三，强化五年妄想重大工程项目的优先包管。鉴于部分重大工程项目目的使命与资源设置处于“两张皮”的脱节状态，建议研究建设重大工程项目的要素优先包管机制，体现差别性，突出主要性，实现资源设置的供需衔接和倾斜，在资金筹措、建设用地、情形评估、项目选址等前期审批事项上给予优先包管，相关指标须要时由国家统筹调剂解决，开设土地、环评、用海、涉军审批的绿色通道，优化流程，缩短时间。

第四，完善五年妄想重大工程项目的投融资模式。鉴于重大工程项目投资规模大、建设周期长、资金供需矛盾突出，为此建议：一是完善重大工程项目中央投资津贴政策，属于中央事权的项目，优化中央财务建设性资金支出结构，统筹包管建设投资需求；属于中央和地方配合事权的项目，接纳等比例支持、等额支持等差别化的中央投资津贴方法。二是研究设立重大工程项目专项债券，制订重大工程项目专项债券刊行指引，流通重点项目直接融资渠道，与开发性金融机构增强对接，将重大工程项目的融资需求纳入典质增补贷款（PSL）等低本钱资金支持规模。三是更多施展种种市场主体的主要作用，起劲为重大工程接纳PPP模式创立条件，加速完善民间资源进入都会轨道交通等垄断性领域的体制机制，优化融资计划设计，勉励包管资金和股权投资基金加入，接纳资产证券化等方法，指导和吸引社会资源。

第五，实验五年妄想重大工程项目实验的全历程监视。鉴于重大工程项目实验的主要性和周期性，建议将“全生命周期治理”理念贯串实验历程，规范立项、执行、监测、协协调验收等各个环节治理标准。建设重大工程项目督办制度，工程项目业主要按期向牵头部分报送实验进度及相关问题等信息，牵头部分要实时统计、剖析、调理、协调，并按期向国务院汇报；审计机关要跟踪审计，推进党政向导干部经济责任同步审计；按期组织天下性重大工程项目督查，运用现代信息手段建设重大工程项目绩效治理系统。

第六，增强五年妄想重大工程项目的动态治理。鉴于重大工程项目涉及面广、前期事情深度狼籍不齐，新情形、新转变带来的影响，建议对重大工程项目实验情形坚持每年评估，抓好中期评估，凭证监测评估效果举行动态治理和合理调解，能上则上、该调则调。对保存重大制约因素、建设资金不落实、大幅新增地方政府债务的项目，实时调解退出重大工程项目清单。建设重大工程项目增补机制，对切合中央宏观调控要求、前期事情基础较好的项目，经充分论证后可以纳入重大工程项目清单。

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